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　　【裁判要旨】

　　1.人民法院對被訴行政行為合法性審查原則，是指人民法院應當對被訴行政行為的合法性進行全面、客觀的審查，不受原告訴訟請求和理由的限制;對被告作出的行政行為審查的主要內(nèi)容包括：主要證據(jù)不足，適用法律、法規(guī)錯誤，違反法定程序，超越職權(quán)，濫用職權(quán)，明顯不當六個方面。無論原告是否對前述六個方面提出異議，人民法院都必須逐一進行合法性審查。

　　2.頒發(fā)集體土地承包經(jīng)營權(quán)證行為，系對村民依法享有的承包經(jīng)營民事權(quán)利的確認行為。頒證的主要事實是，作為權(quán)利人的村民是否依法享有集體土地的承包經(jīng)營權(quán)。人民法院全面審查頒發(fā)集體土地承包經(jīng)營權(quán)證行為的合法性，首先應當對獲得集體土地承包經(jīng)營權(quán)證的村民是否依法享有集體土地承包經(jīng)營權(quán)進行審查。對頒證行為的主要事實不予審查，無論是判決駁回原告訴訟請求，還是撤銷頒證行為，都屬于認定事實不清，主要證據(jù)不足。

　　3.只有具備本集體經(jīng)濟組織成員資格的村民，以戶為單位依法才享有承包本集體經(jīng)濟組織土地的權(quán)利。戶籍已經(jīng)遷出、不再盡本村村民義務，且在其他集體經(jīng)濟組織已經(jīng)享有村民待遇、履行該村村民義務的人，或者戶籍遷往城鎮(zhèn)，依法享有城鎮(zhèn)居民權(quán)利義務的人，不再享有本村村民待遇，不具有承包本村集體土地的權(quán)利。

　　4.頒發(fā)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證，是縣級以上人民政府對承包方享有土地承包經(jīng)營權(quán)的行政確認行為，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)村經(jīng)營管理部門和縣級以上地方人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門及縣級以上人民政府審核的主要內(nèi)容應當是承包方是否依法享有合法的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)。

　　5.頒證依據(jù)的相關規(guī)定為《農(nóng)村土地承包法》第十五條、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證管理辦法》第二條第一款、第七條、第十二條的規(guī)定。

　　【裁判文書】

　　中華人民共和國最高人民法院

　　行政判決書

　　(2020)最高法行再28號

　　再審申請人(一審第三人)陶志珍。

　　委托代理人梁坤。

　　委托代理人李永秋。

　　被申請人(一審原告、二審上訴人)陶志堅。

　　被申請人(一審原告、二審上訴人)陶志芬。

　　被申請人(一審原告、二審上訴人)陶志梅。

　　被申請人(一審原告、二審上訴人)陶志容。

　　一審被告、二審被上訴人廣西壯族自治區(qū)陸川縣人民政府。法定代表人劉啟。

　　委托代理人呂胤輝。

　　委托代理人呂德輝。

　　再審申請人陶志珍因被申請人陶志堅、陶志芬、陶志梅、陶志容(以下簡稱陶志堅等4人)訴一審被告、二審被上訴人廣西壯族自治區(qū)陸川縣人民政府(以下簡稱陸川縣政府)頒發(fā)土地承包經(jīng)營權(quán)證一案，不服廣西壯族自治區(qū)高級人民法院于2018年7月11日作出的(2017)桂行終997號行政判決，向本院申請再審。本院于2019年10月31日作出(2019)最高法行申5069號行政裁定，依法提審本案。提審后，本院于2020年1月8日立案再審，依法組成合議庭進行審理。案件現(xiàn)已審理終結(jié)。

　　玉林市中級人民法院(2017)桂09行初5號行政判決認為，陶志堅等4人主張陸川縣政府于1998年12月30日向陶志珍頒發(fā)的《陸川縣農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營權(quán)證》(以下簡稱陶志珍承包證)侵犯其合法權(quán)益，應負舉證責任。但是，提供的證據(jù)真實性、關聯(lián)性和合法性無法判定，不具備證明效力，不足以證明陶志珍承包證侵犯其合法權(quán)益。陸川縣政府頒發(fā)的陶志珍承包證有土地承包合同等證據(jù)證明，程序上符合法律規(guī)定，不能認定該行為違法。涉案土地應由哪一方享有合法權(quán)益，不作實質(zhì)性的審查評判。如陶志堅等4人認為涉案土地的發(fā)包承包存在問題，可通過法定途徑解決。依照《最高人民法院關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第五十六條第一款第四項規(guī)定，判決駁回陶志堅等4人的訴訟請求。

　　廣西壯族自治區(qū)高級人民法院(2017)桂行終997號行政判決認為，陶志堅等4人具有原告資格，起訴沒有超過2年起訴期限。長塘隊與陶志珍、陳瑞芳分別簽訂承包合同，發(fā)包土地基本相同。陸川縣政府頒發(fā)承包證未盡審慎審查義務，相同土地頒發(fā)兩證，屬于重復登記，違反法定程序，陶志珍承包證應予撤銷。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第二項規(guī)定，判決撤銷一審判決，撤銷陶志珍承包證。

　　陶志珍申請再審稱：1.陶志堅等4人所持有的陸川縣政府于1998年12月30日向陳瑞芳頒發(fā)的《陸川縣農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營權(quán)證》(以下簡稱陳瑞芳承包證)存在多處涂改，是其自行找一本空證填寫的，陸川縣政府對該證的合法性始終不認可，不存在一地兩證、重復登記的情形。2.涉案土地一直由陶志珍管理耕種，繳納相關稅費。陶志堅等4人均已出嫁移居夫家，未對土地進行實際耕種管理，不享有承包經(jīng)營權(quán)。3.陶志珍承包證發(fā)證日期是1998年12月30日，陶志堅等4人對該事實清楚，直到2017年提起本案行政訴訟，超過2年起訴期限。請求依法再審本案，撤銷二審判決，維持一審判決。

　　陸川縣政府答辯稱：1.陸川縣政府向陶志珍頒發(fā)的土地承包證合法有效。1998年底實行第二輪土地承包時，陳瑞芳年老力衰，陶志堅等4人均結(jié)婚成家、隨夫家生活，陶志珍是唯一留在原籍照料陳瑞芳日常生活的女兒，由陶志珍作為戶主領取承包證合法。2.陳瑞芳名下的承包證來源不明，無頒發(fā)日期，多處涂改，承包地面積與長塘隊實際所分承包田的面積不符，所附的承包合同未填寫承包面積，承包合同中陳瑞芳的簽名嚴重失實。請求依法再審本案。

　　本院經(jīng)審理查明，陶良芳(已故)與陳瑞芳(已故)系夫妻，陶志珍、陶志堅、陶志芬、陶志梅、陶志容均是其女兒，陶天生(已故)是其兒子。1982年，實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制時，陳瑞芳家庭承包戶共有承包成員8人。其中，陶良芳、陳瑞芳、陶天生、陶志珍、陶志堅、陶志芬各分得責任田約0.56畝，陶志梅、陶志容各分得約0.32畝。1998年12月，實行第二輪家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制時，陶志堅、陶志芬、陶志梅、陶志容4人婚后已在夫家生活，作為夫家村民，共享夫家的土地承包經(jīng)營權(quán);陶志珍婚后則留在長塘隊生活，承擔陳瑞芳家庭承包土地的經(jīng)營管理和納稅義務。1998年12月30日，陶志珍與長塘隊簽訂《陸川縣農(nóng)村集體土地承包合同書》，約定陶志珍戶承包長塘隊耕地4.14畝。1998年12月30日，陸川縣政府向陶志珍頒發(fā)陶志珍承包證，主要內(nèi)容：承包戶主為陶志珍;原承包人數(shù)、勞力(人數(shù))欄留空;承包土地面積為4.14畝，登記時間為1998年12月30日;承包地塊均為水田，共7塊，其中蓮塘垌4塊、河坡東3塊。1998年12月30日，陳瑞芳亦與長塘隊簽訂《陸川縣農(nóng)村集體土地承包合同書》，陸川縣政府向陳瑞芳頒發(fā)陳瑞芳承包證，主要內(nèi)容：承包戶主為陳瑞芳;原承包人數(shù)為8人、勞力為6人;承包土地面積為4畝，登記時間為1998年12月30日;承包地塊均為水田，共7塊，其中蓮塘垌4塊、河坡東3塊。陳瑞芳承包證與陶志珍承包證登記的地塊相互重疊。

　　2015年8月，陶志堅等4人與陶志珍因土地承包經(jīng)營權(quán)分配問題發(fā)生糾紛，經(jīng)陸川縣平樂鎮(zhèn)人民調(diào)解委員會組織陶志珍、陶志芬、陶志堅調(diào)解，達成如下協(xié)議：預留公共通道后的土地分給陶志芬、陶志堅各120平方米、其余的土地由陶志珍所屬，該塊土地所填泥土的費用，由陶志珍、陶志芬、陶志堅按實際用地面積進行計算攤分。陶志珍、陶志芬、陶志堅在協(xié)議上簽字捺印。后，陶志堅起訴陶志珍請求排除妨害，但判決前申請撤訴。2016年6月29日，陸川縣人民法院作出(2016)桂0922民初1239號民事裁定，準許陶志堅撤回起訴。2017年1月3日，陶志堅等4人提起本案行政訴訟，請求撤銷陶志珍承包證。

　　本院認為，《中華人民共和國行政訴訟法》第六條規(guī)定，人民法院審理行政案件，對行政行為是否合法進行審查。第四十三條第二款規(guī)定，人民法院應當按照法定程序，全面、客觀地審查核實證據(jù)。結(jié)合第七十條規(guī)定，人民法院對被訴行政行為合法性審查原則，是指人民法院應當對被訴行政行為的合法性進行全面、客觀的審查，不受原告訴訟請求和理由的限制;對被告作出的行政行為審查的主要內(nèi)容包括：主要證據(jù)不足，適用法律、法規(guī)錯誤，違反法定程序，超越職權(quán)，濫用職權(quán)，明顯不當六個方面。無論原告是否對前述六個方面提出異議，人民法院都必須逐一進行合法性審查。頒發(fā)集體土地承包經(jīng)營權(quán)證行為，系對村民依法享有的承包經(jīng)營民事權(quán)利的確認行為。頒證的主要事實是，作為權(quán)利人的村民是否依法享有集體土地的承包經(jīng)營權(quán)。人民法院全面審查頒發(fā)集體土地承包經(jīng)營權(quán)證行為的合法性，首先應當對獲得集體土地承包經(jīng)營權(quán)證的村民是否依法享有集體土地承包經(jīng)營權(quán)進行審查。對頒證行為的主要事實不予審查，無論是判決駁回原告訴訟請求，還是撤銷頒證行為，都屬于認定事實不清，主要證據(jù)不足。本案中，一、二審均未對頒證行為的主要事實即陶志珍是否享有合法的承包經(jīng)營權(quán)進行審查。一審認為，陸川縣政府頒發(fā)給陶志珍的集體土地承包經(jīng)營權(quán)證，有土地承包合同等證據(jù)證明，程序符合法律規(guī)定，不能認定該行為違法。但涉案土地應由哪一方享有合法權(quán)益，不作實質(zhì)性的審查評判，當事人可通過法定途徑解決。二審判決則簡單以“重復頒證”為由，撤銷被訴頒證行為，對陶志珍是否享有合法的承包經(jīng)營權(quán)，依然是不作審查和評判。因此，一、二審判決無論是判決駁回原告陶志堅等4人的訴訟請求，還是判決撤銷陶志珍承包證，都存在認定事實不清，主要證據(jù)不足的問題，本院依法予以糾正。

　　2009年修正的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第十五條規(guī)定，家庭承包的承包方是本集體經(jīng)濟組織的農(nóng)戶。也就是說，只有具備本集體經(jīng)濟組織成員資格的村民，以戶為單位依法才享有承包本集體經(jīng)濟組織土地的權(quán)利。戶籍已經(jīng)遷出、不再盡本村村民義務，且在其他集體經(jīng)濟組織已經(jīng)享有村民待遇、履行該村村民義務的人，或者戶籍遷往城鎮(zhèn)，依法享有城鎮(zhèn)居民權(quán)利義務的人，不再享有本村村民待遇，不具有承包本村集體土地的權(quán)利。《中華人民共和國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證管理辦法》第二條第一款規(guī)定，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證是農(nóng)村土地承包合同生效后，國家依法確認承包方享有土地承包經(jīng)營權(quán)的法律憑證。第七條規(guī)定，實行家庭承包的，按下列程序頒發(fā)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證：(一)土地承包合同生效后，發(fā)包方應在30個工作日內(nèi)，將土地承包方案、承包方及承包土地的詳細情況、土地承包合同等材料一式兩份報鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府農(nóng)村經(jīng)營管理部門。(二)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府農(nóng)村經(jīng)營管理部門對發(fā)包方報送的材料予以初審。材料符合規(guī)定的，及時登記造冊，由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府向縣級以上地方人民政府提出頒發(fā)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證的書面申請;材料不符合規(guī)定的，應在15個工作日內(nèi)補正。(三)縣級以上地方人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門對鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府報送的申請材料予以審核。申請材料符合規(guī)定的，編制農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證登記簿，報同級人民政府頒發(fā)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證;申請材料不符合規(guī)定的，書面通知鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府補正。第九條規(guī)定，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證登記簿記載農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的基本內(nèi)容。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證、農(nóng)村土地承包合同、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證登記簿記載的事項應一致。第十二條規(guī)定，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)村經(jīng)營管理部門和縣級以上地方人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門在辦理農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證過程中應當履行下列職責：(一)查驗申請人提交的有關材料;(二)就有關登記事項詢問申請人;(三)如實、及時地登記有關事項;(四)需要實地查看的，應進行查驗。根據(jù)前述規(guī)定，頒發(fā)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證，是縣級以上人民政府對承包方享有土地承包經(jīng)營權(quán)的行政確認行為，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)村經(jīng)營管理部門和縣級以上地方人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門及縣級以上人民政府審核的主要內(nèi)容應當是承包方是否依法享有合法的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)。本案中，第一輪土地承包中，陶良芳、陳瑞芳、陶天生、陶志珍、陶志堅、陶志芬、陶志梅、陶志容作為長塘隊村民的一戶，分得承包土地，各自享有承包地份額，符合法律規(guī)定。而1998年第二輪土地承包時，陶良芳去世，陶志堅等4人已外嫁隨夫家生活，戶籍遷往夫家所在村組，不再履行長塘隊村民義務，都不再具備承包長塘隊集體土地的資格。陶志珍作為長塘隊村民，戶籍在長塘隊，生活在長塘隊，一直履行長塘隊村民的義務，具有承包長塘隊集體土地的資格，長塘隊與其簽訂集體土地承包合同后，由發(fā)包方長塘隊提交土地承包方案、承包方及承包土地的詳細情況、土地承包合同等材料，經(jīng)平樂鄉(xiāng)政府農(nóng)村經(jīng)營管理部門初審，報陸川縣政府審核批準，核發(fā)《陸川縣農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營權(quán)證》，頒證行為事實清楚、證據(jù)確鑿，適用法律、法規(guī)正確，符合法定程序。一審判決駁回陶志堅等4人的訴訟請求，判決結(jié)果并無不當。二審判決撤銷陶志珍承包證，主要證據(jù)不足，缺乏事實根據(jù)，依法應予撤銷。

　　綜上，陶志珍申請再審的理由成立。一審判決主文正確，本院予以支持;二審判決主要證據(jù)不足，依法應予撤銷。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第二項、《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百二十二條規(guī)定，判決如下：

　　一、撤銷廣西壯族自治區(qū)高級人民法院(2017)桂行終997號行政判決；

　　二、維持玉林市中級人民法院(2017)桂09行初5號行政判決的主文部分，即：駁回陶志堅、陶志芬、陶志梅、陶志容四人的訴訟請求；

　　三、二審案件受理費共計100元，由陶志堅、陶志芬、陶志梅、陶志容四人共同負擔。

　　本判決為終審判決。

　　審判長　　郭修江

　　審判員　　楊志華

　　審判員　　寇秉輝

　　二〇二〇年三月二十六日

　　法官助理　張巧云

　　書記員　　章　淼